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【當期主題】對國家人權報告審查機制之建議

本文作者:黃怡碧(台灣國際醫學聯盟研究員、人權公約施行監督聯盟執委)

人權公約內國法化的「骨牌效應」

  
台灣非聯合國成員,也無法取得人權公約的締約資格,但繼2009年突破性以通過施行法的方式,內國法化《公民與政治權利國際公約》(簡稱ICCPR)、《經濟社會文化權利國際公約》(簡稱ICESCR)後,再於2011年通過《消除對婦女一切形式歧視公約施行法》(簡稱CEDAW施行法)、2014年通過《兒童權利公約施行法》(簡稱CRC施行法)、《身心障礙者權利公約施行法》(簡稱CRPD施行法)等三項施行法。九項聯合國核心人權公約中,已有五項具內國法效力。在所有施行法中,除CRC未規定報告應依據之格式與程序外,其餘均明文規定必須依據公約之規定,建立報告制度。隨著國家人權報告準備與審查過程經驗之積累,對於報告審查制度、審查委員之資格和經歷、以及審閱意見之作用,在CRPD施行法有相對明確與完備之規定。

什麼是依公約規定進行之報告制度?

  
一般而言,在國家、區域、國際等不同層級有各種制度可用以監督締約國落實人權義務。在國家層級例如透過司法訴訟、國家人權機構等來監督與確保人權義務的落實。在區域層級,例如歐洲有歐洲人權委員會與歐洲人權法院來監督歐洲理事會(Council of Europe)成員國之人權義務。在聯合國,則可透過普遍定期審查(Universal Periodic Review, UPR),以及核心人權公約條約機構(treaty bodies,即各公約之委員會)來監督。前者是由聯合國人權理事會(Human Rights Council)之UPR工作小組主導,輪流檢視所有會員國之人權紀錄,是一種同儕審查。後者則是條約機構對締約國所進行之審視。以CEDAW為例,若X國為CEDAW締約國,照公約第18條,締約國應在公約對本國發生效力之一年內向聯合國秘書長提出第一次、之後每隔四年定期提交國家報告送條約監督機構審查。CEDAW委員會審查後將提供該國總結意見與建議(concluding observations and recommendations)作為該國未來幾年改善的指引。而在國家報告審查過程,公民社會團體與非政府組織、甚至該國之國家人權機構往往針對國家報告提出影子報告或平行報告,呈送各公約委員會,作為委員審查國家報告之重要參考資料。

台灣獨有的國家報告審查機制

  
回到台灣脈絡,我國各公約國家報告的提出與審閱要如何做才算符合公約規定?目前台灣各公約國家報告的提出與國際審查,很大一部分奠基於2013年2月之兩公約國際審查所建立之模式,可說是總統府人權諮詢委員會及七人諮詢小組、法務部法制司與民間團體(特別是兩公約/人權公約施行監督聯盟)多方徵詢國際專家所得出之差強人意的做法,並為2014年6月舉辦之CEDAW第二次國家報告審查採行。相較於聯合國模式,土法煉鋼製造出來的台灣模式有其獨特的優、缺點,值得在後續的國家報告審查設計加以考慮。

  
首先,比起遠渡重洋到日內瓦接受審查,台灣模式最顯而易見的優點是有利於公民社會團體的廣泛參與。這不僅顯示在審查過程的物理可近性,也表現在審查時間長度與時段的分配。以為期三天的CEDAW審查為例,分配給民間團體與委員直接溝通的時間幾乎與政府代表報告與回覆委員詢答時間長度相當,而時段安排也有利民間團體在第一天先提出民間團體的關切議題,並在第三天上午針對第二天國家報告之審查內容提供補充意見。

表 2014年我國CEDAW第2次國家報告國外專家審查暨發表會議議程

日期

時間

議程

6/23

09:00-10:50

專家委員會工作會議(閉門會議)

11:00 -13:00、14:00-17:30

委員會與非政府組織會議(1)~(4)

6/24

09:00-12:00、13:00-18:30

國家報告審查

6/25

10:00-11:30

委員會與非政府組織會議(5)

11:30-18:00

專家委員會工作會議(閉門會議)

6/26

10:00-11:00

總結意見與建議記者會

 


惟仍有待改進或進一步制度化的則包括審查之主辦機關與議事/秘書處、國家報告之產生過程、國際委員的組成與任期等,分別說明如下。

(1) 國家報告審查承辦機關與議事/秘書單位:

  雖然施行法要求要依公約規定來提出報告與進行審閱,而國內各界也常稱之為國家報告國際審查,但事實上這仍是一種由台灣政府主辦、邀請國際專家來台提供意見的國內審查,因此國家報告審查的承辦機關、議事與秘書單位的中立與透明性就更為重要,特別是必須協助NGO影子報告之呈送,以及擔任NGO與委員間之聯繫管道。

  
在聯合國,國家報告審查的辦理單位與秘書單位跟各國沒有直接利害關係,中立與透明不是問題,但在台灣,目前承辦公約審查與擔任秘書處者往往就是最該被究責的公約義務擔負人(例如CRPD與CRC的主管部門為衛生福利部社家署),自行辦理審查不免有球員兼裁判之嫌。

  
未來,若能有符合巴黎原則之國家人權機構,建議應由其擔負審查過程之承辦與秘書角色。以目前情況,建議各公約國家報告審查工作仍應由總統府人權諮詢委員會擔任主辦、並設置含民間代表之諮詢小組負責委員邀請、議程規劃等實質影響審查品質之事務;相關行政部門僅擔任事務性角色。

(2) 國家報告的產生與提出:

  國家報告是誰的報告?國家報告可以委外嗎?NGO在國家報告撰寫過程的角色是什麼?NGO影子報告可以放進國家報告嗎?以上這些問題並非筆者杜撰,而是國內在CRPD與CRC國家報告與法規檢視工作實際發生的討論。

  
國家人權報告的目的,是讓政府各部門與各級機關透過自我檢視,確認政府之法規政策、行政作為是否有違人權義務的達成;如有扞格或未竟之處,應提出可能之解方,並透過與審查委員之建設性對話,設定下次報告前應達成之基準(benchmark)。NGO在國家報告草擬過程的參與,則是為了要求政府提供正確、完整的資訊,特別是提供NGO撰寫影子報告的必要資訊(例如重要的分類統計資料)。NGO的參與並不是為國家報告背書,也不會因此就寫不出獨立的影子報告。NGO的報告是平行於國家報告的影子報告,自然不可放進國家報告,成為其中一部分。此外,我國雖無國家人權機構,但監察院有彈劾糾舉行政部門與公務人員之權,下設獄政與司法委員會與人權委員會,或可考慮比照國家人權機構之作法,針對國家報告提出監察院之平行報告。

  
就國家報告是否可以委外撰寫,主管機關僅負監督之責,各方可能有不同看法,但筆者強力主張,國家報告應由各部門針對其職掌親自撰寫、由公約主管部門親自彙整,因為國家報告的提交過程不只在生產規格整齊、體例漂亮的國家報告(我們反倒偏好素樸但誠實正確的報告),重點更在於撰寫過程中公務部門之動員、教育與學習功能。花大錢委託學術團隊越俎代庖,不管是諮詢、協助/輔導、教育、彙整、還是代筆,這些寶貴的學習經驗不可能從受託單位移轉至委辦單位。

(3) 國際委員的組成與任期:

  在聯合國,每個公約委員會的人數約十多人到二十多人不等,委員依其專業獨立行使職權,有固定任期。以CEDAW委員會為例,委員人數為23人,任期四年,半數委員任期交錯,以利銜接。2013年我國兩公約審查共邀請10位委員,除一位外,均具備聯合國人權事務經驗,分為兩組分別審查ICCPR與ICESCR報告。2014年CEDAW審查則邀請5位委員,其中兩位委員亦曾為兩公約審查之委員,對於台灣人權情況有較深的認識,也能同時兼顧兩公約與CEDAW的共通重要議題(例如國家人權委員會、外籍移工、性少數等議題)。兩次審查之邀請均為一次性,審查後,即便審查委員甚為關切結論性意見與建議是否得到政府足夠重視,甚至民間團體也在幾次緊急人權事件中發信敦請委員採取行動,但都因為「不在其位、不謀其政」,除了正式書信往來外,難以有更積極行動。如果台灣模式的國際審查委員也採任期制,相信不管對法規檢視、結論性意見與建議的追蹤管考、或人權行動計畫的制定都應該有更大的助益。

  
另一個需要同時考慮的還有委員人數。兩公約審查時,有部分時段採兩個委員會聯席審查(共同核心文件以及部分NGO時段),10位委員對公約條文也各有專精,委員的專業也均勻表現在結論性意見。但幾個以身分別為權利主體的公約,如CEDAW、CRC與CRPD,涵蓋該身分別相關之公民、政治、經濟、文化與社會權利與特殊議題,範圍相對廣泛,只請五位委員來處理所有條文,很可能有所偏廢,因此更須仔細探詢委員的專長與經驗,以便儘可能涵蓋所有重要議題。CRC、CRPD與第二次兩公約國家報告都即將於2017年舉行,應及早對於國際委員的人數、組成與任期,以及不同公約審查間如何有加成作用(如重複邀請部分委員)有更深刻細緻的考慮。
 


  如果憲法是人民寫給國家的情書,那麼國家人權報告就是政府寫給人民的悔過書:「我作為人權義務的承擔者,還有諸多沒作好的地方,我很抱歉,會繼續努力。我會用X政策,在Y時限內,達成Z目標,希望能確保並改善人民的福祉與權利保障。」這個悔過書,並且包含著限期改善的政治承諾。國家報告的提交與審查是政府落實人權義務與課責的重要一環,隨公約運動方興未艾,未來政府與民間會有更多機會撰寫國家報告與影子報告。如何轉化沈重的報告撰寫負擔成為有效的國際人權專家-政府-民間的對話平台,協助改善台灣人權,特別是易受影響之特定群體之權利,值得政府與民間共同投資心力,加以探究。