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本文作者：施逸翔（台灣人權促進會副秘書長、人權公約施行監督聯盟執行秘書）

　　台灣政府自從2007年通過CEDAW公約以來，目前已根據該公約第18條之規定，進行過兩次國家報告的國際審查，而2014年6月間所進行的第二次定期審查，五位國際專家委員們也在26日上午順利發布一份總共35項落實CEDAW公約之政策建議的「總結意見與建議」（Conclusions and Recommendations），議題範圍涵蓋：總體的消除歧視與性別平等政策和立法、教育訓練與公務人員意識提昇、媒體角色、人口販運防治與打擊暴力、女性參政與決策、婚姻移民與移工、多元性別、未成年女性懷孕、女性就業與經濟、婦女健康政策、以及不同身分別的弱勢邊緣女性，如農村婦女、原住民女性及身心障礙女性等。

　　這份文件公佈已一年多，行政院性別平等處從2014年10月至2015年7月，已召開兩輪共24場的後續追蹤會議，各場次皆有相關機關代表出席報告落實進展與方向，性平處處長作為主席也盡可能作到跨部會協調的角色，而各民間團體和專家學者們也積極與政府進行對話，雖然有好幾次會議，因為反多元性別、反人權價值的團體利用會議程序傳達其封閉且排他的價值，但這些雜音應尚不至於影響政府推動性別主流化與持續落實CEDAW公約的政策方向。

　　離CEDAW公約第三次國際審查還有三年，筆者非常擔憂性平處會像之前兩公約的法務部一樣，舉辦過兩輪後續追蹤會議之後就失去動能，公民團體與政府部門間的對話平台也長達兩年的空窗，直到今年兩公約開始啟動第二次定期報告撰寫會議，才重新啟動落實公約的官民對話。

　　有趣的是，由於CEDAW的總結意見與兩公約的81點結論性意見（Concluding Observations）有相當程度的重疊，因此藉由法務部於2015年9月至10月所籌辦的兩公約第2次國家報告撰寫會議，事實上又進行了兩輪的官民溝通會議。根據議題的重疊程度，大致可分成以下三類：

1. 完全一致或幾乎一致

2. 議題相關，但偏重不同

3. 完全不相關

　　雖然上述第二類的總結意見議題相關但偏重不同，但如果我們回到兩公約國家報告的內容仔細看，就會發現在CEDAW所關注的議題，在兩公約的場域裡就被稀釋不見了，比如CEDAW公約所關注的司法判決統計、農村婦女的參與決策權、原住民女性的參政權、還有政府缺乏身心障礙女性的全面統計資料，這些內容在兩公約的國家報告裡基本上是被忽略的。

　　事實上，之所以會造成上述的情況，有著根本上的結構因素。由於目前欠缺一個可以統合各核心人權公約的專責機構，因此，儘管各核心人權公約之間應該「相互關聯、相互依賴、不可分割」（interrelated, interdependent and indivisible），但由於目前不同公約的業務已經被分散到不同的政府機關，法務部法制司和總統府人權諮詢委員會只管兩公約、行政院性平會和性平處只管CEDAW，以及衛福部社家署只管去年剛通過的兒童權利公約（CRC）施行法與身心障礙者權利公約（CRPD）施行法。所以，對於參與不同公約會議的主席、各機關部會代表、專家學者、甚至是公民團體而言，儘管討論的議題是一樣的、或高度相關的，但兩個會議就是兩件事，實際上就是會有兩份填報資料、兩個會議紀錄和決議、以及兩組不同的人馬。

　　但在兩公約的國家報告撰寫會議裡，行政院性平處仍有幾次特別站出來捍衛CEDAW公約的政策，因而與其他機關持不同的政策立場，比如在通姦除罪、多元性別與同性婚姻的議題，法務部進行了許多民調、iVoting、委託研究、公聽會，儘管兩公約的國際專家已經指出民調與人權保障之間的衝突：「專家對於政府在修法認可家庭多元性之前先進行民意調查的計畫表示擔心。政府對全體人民的人權有履行義務且不應以公眾之意見做為履行的條件。」但法務部仍主張社會欠缺共識，因而不願意落實兩公約和CEDAW的總結意見，但行政院性平處則明確建議法務部，應朝通姦除罪化、多元家庭、以及同性婚姻平權的政策去研議和落實。又如女性墮胎自主和優生保健法的議題，性平處也要求衛福部應遵守兩公約的總結意見。特別值得一提的是，當民間團體與會議主席希望行政院性平處在兩公約國家報告裡統整反歧視措施的部份時，卻又遭到性平處的反彈與抗拒。可見性平處心態上根本就認為：「兩公約應該是法務部的業務，不要再推給性平處了。」

　　CEDAW的總結意見，基本上是國際專家委員根據政府所撰寫的國家報告，以及參閱公民社會所撰寫的影子/平行/替代報告後，綜合性地針砭出台灣在性別平權方面的問題，並具體地給予如何落實CEDAW公約的政策建議。而聯合國為了鼓勵締約國後續落實這些總結意見，根據1993年的「維也納宣言和行動綱領」，通常都會希望締約國啟動以兩年或三年為期的「國家人權行動計畫」，但不論是在兩公約初次國家報告審查後，還是在CEDAW第二次國家報告審查後，都未見政府啟動相關的人權行動計畫。

　　雖然行政院性平處未因第二次審查後的總結意見啟動一波落實結論性意見的國家行動計畫，但性平會和性平處其實可以就國際專家委員所提出的這些政策建議，架接在2011年12月19日由行政院所函頒的「性別平等政策綱領」上，讓落實CEDAW公約與落實2011年的性別平等政策綱領，不要又成為兩條平行宇宙上互不相干的兩件事情和兩個業務。

　　從議題的範圍觀之，政策綱領的涵蓋範圍要比CEDAW的總結意見更廣更全面且更有草根的基礎。若我們進行很初步的相互比對，除了總結意見第6點（性別平等綜合性法制）、第7點（廢止歧視性法律條文）、第8點（設立獨立的國家人權委員會）是綜合性的結構議題，以及第23點有關校園性霸凌與性騷擾、第27點有關外籍女性移工、第27點有關外籍愛滋感染者、第34點有關跨性別人權等等特定具體議題之外，其他點次的總結意見其實都可以適當地與2011年「性別平等政策綱領」的各篇進行議題串接。

　　好比CEDAW總結意見的第30點和31點特別關注農村女性與原住民女性的決策參與權、第9點希望可以提昇性平處的地位與資源、以及第19點強調女性在司法院的比例，這些都與政策綱領第一篇「權力、決策與影響力」中所提的強化性別平等之政策及治理機制、提升原住民、農村女性之參與治理機會、以及持續推動並擴大實行三分之一性別比例原則、培力女性活化婦女組織等部份，高度密切相關。

　　在政策綱領的其他篇中，我們同樣也能看見足與總結意見相互接軌的部份。在「就業、經濟與福利篇」中，總結意見第30點所關注的合作社機制、第25點有關女性勞參率和女性負擔家庭照顧責任之間的關係、以及第26點男女薪資的差距等等，確實能透過綱領中所提出的具體行動措施，進行後續落實的工程。礙於篇幅所限，筆者只能進一步指出，政策綱領第三篇的「人口、婚姻與家庭」涉及總結意見的第13、20、25、32、33、35點，第四篇「教育、文化與媒體」涉及第14、22點，第五篇「人身安全與司法」涉及第10、11、12、15、16、17、18點，第六篇「健康、醫療與照顧」則涉及第24、28點，以及最後第七篇「環境、能源與科技」則涉及總結意見的第21點。

　　遺憾的是，儘管我們已有一份具體且相對完整的「性別平等政策綱領」作為落實CEDAW公約的土壤以持續推動，但目前政府在落實政策綱領的機制，也僅僅只是「定期填報辦理情形，並透過行政院性別平等會三層級會議檢視各權責機關規劃與辦理情形」，欠缺公民社會的檢視、監督、參與、以及對話的過程，似乎僅流於文書處理作業的空洞形式。

　　在邁入第三次CEDAW國家報告國際審查的過程中，不論政府還是民間社會，我們其實還有很多工作和任務可以進行。如何整合政策綱領與CEDAW公約之間的重疊之處？如何在兩公約、CRC公約、以及CRPD等四個公約的國際審查中，凸顯性別平權與CEDAW的議題？如何進行一次有意義的CEDAW期中審查？都是可以發展和進行的方向。關鍵在於，我們是否願意去意識和面對限制之所在，以及願意跨越限制，突破限制。