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【當期主題】簡介聯合國「消除對婦女歧視委員會」最新發布的第32號一般性建議關於無國籍的部分
日期:104-02-02       

本文作者:施逸翔(台灣人權促進會副秘書長、人權公約施行監督聯盟執行秘書)

  《消除對婦女一切形式歧視公約》(以下簡稱CEDAW公約)於2012年後因其施行法生效,已具有我國國內法律效力,而施行法
[1]第3條規定:「適用公約規定之法規及行政措施,應參照公約意旨及聯合國消除對婦女歧視委員會對公約之解釋。」至2014年底為止,聯合國消除對婦女歧視委員會共做成32份的一般性建議(General Recommendations)[2],其中最新的第32號一般性建議(CEDAW/C/GC/32[3],於2014年的11月5日正式公佈,這號解釋是關於女性之難民地位、庇護、國籍和無國籍等議題在性別面向的權威指南,供各締約國在立法、政策、以及其他適當措施方面,必須遵守和落實CEDAW公約的責任義務。

  本文並不處理涉及難民和庇護的議題,而僅僅集中介紹這號解釋的第五部分,也就是跟CEDAW公約第9條[4]有關的國籍決定程序和無國籍狀態方面的消除歧視與性別平等的議題(該建議文的第51段至63段)。

  CEDAW委員會在這號解釋中開宗明義,特別強調並提醒各締約國必須了解到什麼是歧視?並不厭其煩地闡述締約國的基本職責為何?尊重的義務、保護的義務、充分實現的義務、暫行特別措施、以及「盡職調查」(due-diligence)等內涵(GR 32/8)。委員會基於以往在其他一般性建議中的解釋,再次重申:任何的區分、排除、或者限制手段,如果會有削弱或阻礙去承認女性享有和踐行人權和基本自由的影響,這就是歧視(GR32/6)。因此,委員會認為,締約國必須承擔最基本的責任,以確保締約國境內和其管轄權內,所有尋求庇護的女性、女性難民、申請國籍歸化之女性、以及無國籍狀態的女性,其受CEDAW公約保障之各項基本權利都能夠免於遭到侵害,不管加害者是政府、個人、還是非政府的行為者(GR32/7)

  CEDAW委員會認為國籍是一項非常重要的基本權,因為國籍是人跟國家之間的法律關係,且確保個人可以充分進行社會參與(GR32/51)。雖然在理想上,不應該因為國籍的有無,而影響到每個人基本權利的享有,但實際上國籍往往作為享有基本權利的前提要件。尤其女性如果處於沒有國籍的狀態,甚至會遭受的多重的歧視。委員會指出,無國籍女性和女孩若沒有國民或公民身分,往往就會被邊緣化,她們會被剝奪投票權、服公職的權利、且也可能被拒絕取得公共利益,如居住和遷徙自由的選擇,也包括剝奪許多各種因為國民身分所擁有的權利和利益,包括教育權、健康權、財產和工作權(GR 32/53)

  緊接著,委員會分別從國籍法、歸化要件、出生登記等方面,詳述女性在國籍議題上所受到的間接歧視。委員會認為,國籍法很可能會直接或間接地歧視女性。在那些看似性別中立的法律條款中,在實際上可能會對女性在享有國籍權的方面,造成不當和負面的影響(GR32/54)。比如台灣現行的《國籍法》,就要求許多新移民女性在申請歸化時,必須放棄母國的國籍,一旦歸化過程中出了狀況而無法取得台灣的國籍時,比如說失去婚姻,或者國籍法中對於新移民女性的歧視條款,就會造成這位新移民女性成為無國籍的狀態。台灣這樣的情況,就相當符合該號建議文第54段的描述。

  這樣的風險,不但有害於這些女性享有基本人權,就連其小孩也會跟著遭殃。因此委員會甚至指出,對於女性的歧視,會導致無國籍狀態代代相傳、惡性循環(GR32/54)。比如委員會指出,出生登記中影響到小孩享有國籍權的問題,不管是基於出生地還是基於血緣,出生登記提供給一個人身分和取得國籍的證明,但由於各種的對於女性的間接歧視、女性的貧窮、和不當的文化慣習,往往會讓婚姻母親或未婚媽媽無法站在一個跟父親一樣的基礎上,讓其小孩進行出生登記,而這就會削弱或阻礙小孩有效地享有一系列的權利,包括國籍的權利、姓名和身份的權利,法律之前平等的權利,以及肯認法律能力的權利(GR32/56)

  CEDAW委員會提醒,歸化的要件也可能間接地歧視女性,因為這些要件會要求對女性比對男性更加難以符合的條件或標準,像是要求申請歸化者必須熟練地主國的語言,而這可能對新移民女性和無國籍女性而言,更加困難,因為她們受到先 天的或眼前的障礙,阻礙他們取得正常教育的權利。而像是經濟自主或擁有財產等等歸化要件,也對這些女性更加地困難。這些隨著外籍婚配和歸化要件所造成的無國籍狀態,會造成女性在經濟上、社會上、文化上、和語言上依賴於男性,反而會讓女性暴露在剝削的風險中(GR32/55)

  上述種種的歧視和限制,包括歧視性的法律或慣習,容易讓女性及其小孩,無法取得身分證明和國籍的文件。而女性及其小孩若欠缺身分和國籍,就可能會受到在行動自由方面的限制,可能的問題包括:無法獲得外交上的保護,在等待身分和國籍的過程中,陷入延宕很久的拘留,乃至於最終,沒有國家會認為他們是國民,而她們就成為無國籍的狀態。

  為了防免以上各種無國籍狀態所造成的人權侵害,CEDAW委員會在第63段提供了一系列的具體建議,供締約國去參考和落實,以根本上消除對於這些女性及其小孩的歧視與迫害。這些具體措施包括:檢視和修改國籍法,確保女性及其小孩的國籍權,可以符合CEDAW公約第1條至第3條、及第9條;廢除國籍法中會讓女性隨著婚姻狀態而處於無國籍狀態的條款;考量讓這些弱勢女性擁有雙重國籍的可能性;通過立法來預防無國籍狀態;提昇締約國在法律和政策上有關女性國籍權的性別平等意識;處理法律中難以被發現的間接歧視情況,尤其是歸化要件的部分;盡快批准或加入1954年的《關於無國籍人地位的公約》及1961年的《減少無國籍狀態公約》;避免推動會造成無國籍狀態的政策;與聯合國難民事務高級專員辦事處(UNHCR)進行國際合作;針對無國籍狀態進行相關的性別統計與分析;落實有效的措施,確保女性和女孩可以平等地獲得身分和國籍文件;以及採取有效措施確保出生登記時不會違反CEDAW公約,尤其是注意到偏遠地區的落實情況和意識提昇。


(本文修訂自〈防免女性的無國籍狀態與間接歧視,締約國責無旁貸〉一文,《台灣人權促進會電子報》2014年11月號)

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[1] 《CEDAW公約施行法》全文,如下連結:http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll_print.aspx?PCode=D0050175

[2] 這32份一般性意見,可至聯合國人權高級專員辦公室網頁瀏覽,連結如下:http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CEDAW/Pages/Recommendations.aspx

[3] 第32號一般性建議全文,連結如下:http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CEDAW%2fC%2fGC%2f32&Lang=en
[4] CEDAW公約第9條是關於國籍權的保障,內容如下:「1.締約各國應給予婦女與男子有取得、改變或保留國籍的同等權利。締約各國應特別保證,與外國人結婚或於婚姻存續期間丈夫改變國籍均不當然改變妻子的國籍,使她成為無國籍人,或把丈夫的國籍強加於她。2.締約各國在關於子女的國籍方面,應給予婦女與男子平等的權利。」